近年來，煤礦安全事故十分頻繁。去年１０月以來，又接二連三地發(fā)生了大平、陳家山、孫家灣等國有煤礦的特大礦難。我國煤礦礦難不僅涵蓋了地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小煤礦，也包括了國有重點(diǎn)煤礦，呈現(xiàn)出全面性的態(tài)勢。統(tǒng)計顯示，2003年全國煤礦百萬噸死亡率為4.17（即每開采100萬噸煤，有4.17名礦工死亡），是美國的100倍，南非的30倍，印度的10倍。當(dāng)前我國國有重點(diǎn)煤礦平均每百萬噸死1人左右，地方煤礦是5人左右，私營小煤礦約17人。
死難者數(shù)以百計的特大礦難一而再、再而三地在短期內(nèi)發(fā)生，使得媒體和民眾對礦難的心理承受能力逼近了底線。人們不禁要問，究竟是什么原因造成了如此頻仍的礦難？
表面上看，礦難頻發(fā)有安全生產(chǎn)基礎(chǔ)差、法制意識淡薄、礦工維權(quán)難這三大原因。倘若作進(jìn)一步的思考，就會發(fā)現(xiàn)它們背后還有諸多深層次的原因，如管理者認(rèn)識上的誤區(qū)、經(jīng)濟(jì)粗放型增長、監(jiān)管機(jī)制不合理、教育國策失誤、新聞自由度提高等等。
一、表面原因
（一）安全生產(chǎn)基礎(chǔ)差
我國不少煤礦自然開采條件惡劣，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，管理上漏洞諸多，抵御事故災(zāi)害的能力不足，對防范傷亡事故沒有把握。目前全國共有高瓦斯礦井、煤與瓦斯突出礦井約9000多處，約占礦井總數(shù)的30％，有超過80％的中小煤礦不具備安全生產(chǎn)條件。一些私營煤礦設(shè)備差、規(guī)模小、井筒細(xì)、通風(fēng)能力不配套，不適應(yīng)高瓦斯礦區(qū)的生產(chǎn)要求。政府曾下大力氣關(guān)閉了大量缺乏安全設(shè)施的小煤礦，如今只剩下2萬多個小煤窯。但從產(chǎn)量推算，依然還有大量地下小煤窯在進(jìn)行生產(chǎn)。許多國有重點(diǎn)煤礦經(jīng)過五十多年的開發(fā)生產(chǎn)，正相繼進(jìn)入衰老報廢的高峰期。截至2003年底，原國有重點(diǎn)煤礦安全欠賬仍高達(dá)164億元。最近，更有人撰文說這筆欠帳已高達(dá)500億元。
以前，國有煤礦經(jīng)營實(shí)行軟預(yù)算，企業(yè)的盈虧與生存沒有直接關(guān)系，安全投資也是國家的事。上世紀(jì)九十年代之后，預(yù)算變硬了，國家也不再管礦山安全方面的投入，改由企業(yè)自己負(fù)責(zé)。有的國有煤礦把礦井轉(zhuǎn)包給礦長，由于短期利益的驅(qū)動，應(yīng)有的生產(chǎn)規(guī)范、管理措施和相關(guān)投入在很大程度上被忽視了。為了追逐利潤的最大化，經(jīng)營者用工人的生命做代價，省去了安全投入的經(jīng)費(fèi)。
上世紀(jì)90年代末，有經(jīng)驗的老礦工或退休或下崗，接替他們的大多是沒有安全知識、專業(yè)知識和技能的農(nóng)民工。盡管《煤炭法》第40條、《礦山安全法》第26條一致規(guī)定：礦山企業(yè)必須對職工進(jìn)行安全教育、培訓(xùn)；未經(jīng)安全教育、培訓(xùn)的，不得上崗作業(yè)。因為安全投入少，礦工流動性大，安全培訓(xùn)也幾近于無。在一些國有大礦，工人無證上崗的違規(guī)現(xiàn)象也非常普遍，理由是生產(chǎn)任務(wù)緊、人手短缺。很多事故的引發(fā)跟不當(dāng)操作有關(guān)系，陜西銅川陳家山煤礦允許甚至強(qiáng)制操作工人無證上崗，2004年6月，礦工王友禮就因無證操作被皮帶機(jī)絞死。小煤窯的大部分礦長是文盲或半文盲，基本上沒有專業(yè)技術(shù)人員。“昨天扛鋤頭，今天當(dāng)?shù)V頭，安全不安全，出煤就是錢”。2004年10月20日河南大平煤礦發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，148人遇難，其中95%為農(nóng)民合同工。
（二）法制意識淡薄
1、法律法規(guī)形同虛設(shè)
目前中國有一系列有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的法律和法規(guī)，如《勞動法》、《煤炭法》、《礦山安全法》和《煤礦安全規(guī)程》。雖然它們還有待完善，只要認(rèn)真落實(shí)已有的規(guī)章制度，大部分礦難本可以消弭于萌芽狀態(tài)。以中國目前的防治能力和技術(shù)水平，只要防范措施到位，瓦斯爆炸事故也是有能力避免的。
關(guān)于飛行安全的“海恩法則”認(rèn)為，一起重大的飛行安全事故背后有29個事故征兆，每個征兆背后有300個事故苗頭，每個苗頭背后還有1000個事故隱患?？梢哉f，所有的災(zāi)難都是多個漏洞的疊加。很多礦難的發(fā)生都源于不遵守作業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)程、安全生產(chǎn)秩序混亂、制度虛設(shè)、監(jiān)管失控。“隱患就是事故，違章就是殺人”。多年來，某些地方和部門管理不嚴(yán)，對違規(guī)現(xiàn)象熟視無睹，使監(jiān)督檢查流于形式，一個個漏洞未能及時彌補(bǔ)，一起起事故隱患終于釀成大禍。如陜西陳家山煤礦11.28礦難，井下的工作面已起火一個多星期，仍然照常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)天早晨6點(diǎn)，礦難發(fā)生前一個小時，井下就出現(xiàn)瓦斯超標(biāo)的現(xiàn)象。瓦檢員向上級匯報后，沒有得到撤離的任何指示。礦工蘇林向《瞭望東方周刊》的采訪記者說,“如果當(dāng)時撤人的話，這場事故或許就不會發(fā)生?，F(xiàn)在的人膽子是越來越大了。”
曾當(dāng)過個體小煤礦老板的王志江告訴記者，現(xiàn)在一些煤礦出事后，喜歡找些理由糊弄外行。“其實(shí)，除了煤井透水等情況是自然事故，其他的一般都是人為的，所有的瓦斯爆炸都是人禍，陳家山煤礦瓦斯爆炸更是人禍！”
可以說，礦難最直接的原因，是規(guī)章制度形同虛設(shè)，法律法規(guī)沒有落實(shí)到位。
2、責(zé)任人不必負(fù)責(zé)任
《勞動法》第93條和《煤炭法》第78條都規(guī)定：管理人員強(qiáng)令勞動者違章冒險作業(yè)，發(fā)生重大傷亡事故的，對責(zé)任人員依照刑法第一百一十四條的規(guī)定依法追究刑事責(zé)任。
對于我國的煤礦管理者，以前注重經(jīng)濟(jì)性獎勵，只要死亡率控制在一定范圍內(nèi)，煤礦干部和職工都可以拿到獎金。那時幾乎沒有因礦難而坐牢的先例。2001年致64人死亡的陳家山瓦斯爆炸的責(zé)任人當(dāng)時是被免職了，三年后，大多異地升遷或就職。一個叫高治興的礦長到附近的黃陵縣煤礦當(dāng)了一號煤礦礦長，2004年6月15日該礦發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，23人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失316.68萬元。經(jīng)事故調(diào)查認(rèn)定，這是一起生產(chǎn)責(zé)任事故。
如今，河北邯鄲礦難中的16名瀆職人員已被查處，造成148名礦工遇難的大平煤礦特大瓦斯爆炸事故的首批4名責(zé)任人，也因涉嫌重大責(zé)任事故犯罪被逮捕。中國有一句成語，曰“亡羊補(bǔ)牢，猶未為晚”。法律法規(guī)開始落到了實(shí)處，盡管有點(diǎn)姍姍來遲。
（三）礦工維權(quán)難
1、工會名存實(shí)亡
在當(dāng)今的國有企業(yè)里，工會組織僅僅是一個行政部門。面對頻發(fā)的礦難，工人的整體博弈能力十分微薄。當(dāng)企業(yè)和工人發(fā)生利益沖突時，這樣的工會怎么能給工人撐腰？盡管《煤炭法》第42條和《礦山安全法》第23條都規(guī)定了礦山企業(yè)工會應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)職工生產(chǎn)安全的合法權(quán)益，組織職工對礦山安全工作進(jìn)行監(jiān)督。但本該代表工人利益的工會，在礦工面臨死亡威脅時卻失聲了，缺位了。國有大礦尚且如此，遑論私有小礦，它們原本就不需要“工會”來裝點(diǎn)門面。
2、工人被迫冒險工作
據(jù)專家估算，目前我國失地農(nóng)民逾2000萬，如果加上因農(nóng)村超生等原因沒有分到田地的“黑戶口”勞動力，則失地農(nóng)民更多。工業(yè)化、城市化步伐加快，加速了農(nóng)民隱性失業(yè)和顯性失業(yè)的數(shù)量。2001年中國正式加入WTO，對我國而言總體上利大于弊。據(jù)華盛頓國際經(jīng)濟(jì)研究所測算，我國入世后，隨著關(guān)稅削減和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的放開，將直接導(dǎo)致1100萬農(nóng)民失業(yè)。
《煤礦安全規(guī)程》第5條和第46條都規(guī)定，從業(yè)人員有權(quán)拒絕違章指揮和強(qiáng)令冒險作業(yè)；當(dāng)工作地點(diǎn)出現(xiàn)險情時，有權(quán)立即停止作業(yè)，撤到安全地點(diǎn)。法律法規(guī)賦予了礦工抗?fàn)幍臋?quán)利，井下出現(xiàn)安全隱患后，有經(jīng)驗的礦工會拒絕下井工作，煤礦領(lǐng)導(dǎo)為了增加產(chǎn)量則不讓停工。陳家山煤礦的一些領(lǐng)導(dǎo)對礦工說得最多的一句話是“你有本事就不要下井，我明兒就讓你下崗！”由于礦山勞動力的供過于求、工作機(jī)會的稀缺，很多人最擔(dān)心下崗，煤礦侵犯礦工權(quán)益的事情時有發(fā)生。據(jù)知情人士透露，陳家山煤礦礦工的待遇每況日下，有時一些勞動保護(hù)用品都得礦工自己購置。面臨“停職停工”的威脅，無處主張權(quán)利且生活無著的他們，明知下井工作有生命危險，也只好妥協(xié)。
3、傷亡賠償畸低
在私營礦山的老板中間流傳著一句話——傷不起死得起。煤礦開采的暴利和礦工生命的廉價，使一些礦主視礦工的人命如草芥。
2001年7.17廣西南丹透水瞞報事故發(fā)生后，《南方都市報》的記者在一位死者家里看到一份“生死協(xié)議”——“屬于甲方的安全事故，造成死亡的，由甲方給予一次性補(bǔ)償2萬元。在處理事故中，甲方只承擔(dān)上述費(fèi)用，不再承擔(dān)其它經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。”
經(jīng)營過小煤礦的知情人向新華社記者透露，發(fā)生事故后，一條人命通常也就值１０萬元左右，除去“公關(guān)活動“的費(fèi)用，遇難者家屬拿到手的只有一半。
上世紀(jì)50年代，美國也曾小礦林立、爆炸頻繁。為此，美國成立了煤礦安全監(jiān)察部門進(jìn)行專項檢查，加強(qiáng)和完善有關(guān)煤礦生產(chǎn)的法律建設(shè)，使小礦逐漸失去生存空間。同時，政府還要求礦主事先交納足夠的事故處理保證金，每死亡1人要賠付數(shù)十萬甚至上百萬美元，逼迫大小礦主珍惜礦工的生命，使煤礦再也“死不起人”，如今美國的采礦死亡率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。
國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局政策法規(guī)司曹宗理說，2004年國務(wù)院發(fā)布文件，新增加了企業(yè)提取安全生產(chǎn)費(fèi)用、安全風(fēng)險抵押金制度、提高傷亡賠償標(biāo)準(zhǔn)，旨在通過這三項經(jīng)濟(jì)政策，配合法律法規(guī)和行政監(jiān)督來加強(qiáng)高危企業(yè)的安全生產(chǎn)管理。就保障礦工的權(quán)益而言，這些政策應(yīng)該說是很有用的，關(guān)鍵在于能否落實(shí)和執(zhí)行。
二、深層次原因
（一）高層管理者認(rèn)識上的誤區(qū)
2003年我國的人均GDP首次達(dá)到了1000美元，國家有關(guān)部門個別負(fù)責(zé)人曾表示，人均GDP在1000美元至3000美元這個區(qū)間，是安全生產(chǎn)事故的高發(fā)期，我國目前正處在這樣一個階段。西方工業(yè)化國家的安全生產(chǎn)事故也大都經(jīng)歷了從上升、高發(fā)到逐步穩(wěn)定、下降的周期。這一“依據(jù)”讓某些政府官員得出了可怕的“周期論”，中國礦難事故的層出不窮成了情理中事。
作為后發(fā)展國家，我國為什么不能吸取其它國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，利用技術(shù)和管理上的后發(fā)優(yōu)勢，打破這種惡的慣例和規(guī)律？難道一定要以成千上萬個礦工的生命為代價，把這些災(zāi)難重新過一遍嗎？
（二）經(jīng)濟(jì)粗放型增長導(dǎo)致能源需求的高速增長
中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)25年以9%左右的速度增長，空前的經(jīng)濟(jì)增長引發(fā)了能源需求的巨大缺口。由于油氣能源緊張，煤炭價格大幅度上漲，需求告急。2003年，我國消費(fèi)的煤約為19億噸，比2002年增長了20%。
當(dāng)煤炭生產(chǎn)的利潤空間加大，超負(fù)荷生產(chǎn)成為順利完成財政指標(biāo)、刷新GDP的首選。一些礦產(chǎn)地企業(yè)和地方政府置安全和生態(tài)保護(hù)于不顧，超限開采、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)；一些小煤礦則把礦工當(dāng)作賺錢機(jī)器，有些已取締的小煤礦也死灰復(fù)燃。有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從２００１年至２００３年，全國原煤產(chǎn)量的累計增長高達(dá)７.３８億噸，這些增長大部分建立在各類煤礦超能力生產(chǎn)的基礎(chǔ)上。陳家山礦難發(fā)生后，銅川市礦務(wù)局一個張姓副局長面對記者關(guān)于“超產(chǎn)獎”的問題如是說：“采煤量加大也是國家的需要”。
煤礦生產(chǎn)是統(tǒng)一的整體，提升、運(yùn)輸、通風(fēng)、采掘、供電、排水等主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)必須有序協(xié)調(diào)安排。其中一個環(huán)節(jié)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)就可能導(dǎo)致整個生產(chǎn)系統(tǒng)的紊亂，容易引發(fā)傷亡事故甚至重特大事故。發(fā)生特大礦難的鄭州大平煤礦和陜西銅川陳家山煤礦都存在著嚴(yán)重的超設(shè)計能力生產(chǎn)的現(xiàn)象。
我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬高能耗發(fā)展，終端能源用戶在能源消費(fèi)上的支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的13％，而美國僅為7％。與國際先進(jìn)水平相比，我國工業(yè)部門每年多燒掉了約2．3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤?？梢哉f，礦難頻發(fā)是高能耗、粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的市場反應(yīng)。
（三）監(jiān)管機(jī)制有缺陷
《礦山安全法》第33條規(guī)定，縣級以上各級人民政府勞動行政主管部門對礦山安全工作行使監(jiān)督職責(zé)。于2005年1月1日實(shí)行的新版《煤礦安全規(guī)程》也規(guī)定了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體制。筆者認(rèn)為這一體制是不合理的，職業(yè)安全監(jiān)督工作必須由第三方來實(shí)行。
以往的教訓(xùn)證明，本應(yīng)是煤礦安全監(jiān)管者的縣鄉(xiāng)兩級地方政府，往往會成為煤礦直接或間接的經(jīng)營者。震驚全國的南丹透水事故披露后，在當(dāng)?shù)夭槌隽瞬簧?ldquo;人大礦、政協(xié)礦、法院礦和公安礦”。作為一些地方的主要產(chǎn)業(yè)，違法違規(guī)經(jīng)營的煤礦能解決就業(yè)問題，也是主要稅源，一旦取締，會使當(dāng)?shù)卣l(fā)生財政困難。直接的利益驅(qū)動使裁判員成了運(yùn)動員、監(jiān)管者成了保護(hù)者。在GDP的指引下，政府要政績，企業(yè)想邀功，唯一能犧牲的便是礦工的利益。
“地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”還容易形成官商勾結(jié)、共同糊弄“國家監(jiān)察”的腐敗關(guān)系。南丹礦難發(fā)生后，不法礦主與當(dāng)?shù)匾恍╊I(lǐng)導(dǎo)干部沆瀣一氣瞞報情況，根源也在于貌似合法的經(jīng)濟(jì)利益。
世界各國的職業(yè)安全監(jiān)督通常由勞動部門承擔(dān)，比如美國的職業(yè)安全由勞工部職業(yè)安全衛(wèi)生局管理，法國由勞工與職業(yè)培訓(xùn)部管理，大部分中歐、拉美、非洲國家也都由勞工部負(fù)責(zé)，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置有利于實(shí)現(xiàn)第三方監(jiān)督。1998年政府機(jī)構(gòu)改革前，我國安全生產(chǎn)監(jiān)督的執(zhí)法主體也是勞動部門。1999年機(jī)構(gòu)改革后，勞動與社會保障部門不再履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職能，改由國家經(jīng)貿(mào)委下設(shè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局和國家煤礦安全監(jiān)察局接管。
垂直設(shè)置的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局和國家煤礦安全監(jiān)察局實(shí)際上是兩塊牌子、一套人馬，有自己監(jiān)督自己的嫌疑，并且不能真正獨(dú)立于地方政府。其次，它們只管國有礦，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦排除在外。作為事故高發(fā)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全，在很長時期內(nèi)由煤炭部、勞動部、地質(zhì)部、公安部、衛(wèi)生部等齊抓共管，實(shí)施過程中極易互相扯皮，出現(xiàn)監(jiān)管真空。
（四）教育國策的失誤
發(fā)表于《中國社會科學(xué)院院報》《2004年中國科技競爭力剖析》一文中的數(shù)據(jù)表明，文盲占我國人口的14.2%，在國際上排名第56位。由于初中升學(xué)率不高，我國還存在大量半文盲，近三年來僅江蘇一省流失的初中學(xué)生就達(dá)10萬名。我國對教育的公共投資占GDP的3.14%，位居世界第54位。基礎(chǔ)教育尤為薄弱，小學(xué)的教師與學(xué)生比例是1:21.6，中學(xué)為1:18.3，世界排名都在40位以下。
國民的文化素質(zhì)決定著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量，當(dāng)年日本的經(jīng)濟(jì)起飛，就托庇于普及教育提高國民素質(zhì)的基本國策。反觀我國的教育國策，雖然也是九年義務(wù)制，但在廣大農(nóng)村，義務(wù)教育究竟能貫徹幾年？農(nóng)村基層教師的待遇又如何？上述數(shù)據(jù)也可以算是一種答案。
（五）新聞自由度的提高
我國的礦難有兩個高發(fā)期，一是大躍進(jìn)時期，最多的一年死了6000多人（當(dāng)時產(chǎn)量很低）；二是上世紀(jì)九十年代中期，這一時期，我國每百萬噸煤死人率約是美國的200倍。2002和2003年，新華社和人民日報的網(wǎng)站把每次煤礦事故都列在網(wǎng)上，數(shù)量驚人。2004年1到5月大約有20多起煤礦發(fā)生事故，比02、03年同期減少了很多。統(tǒng)計數(shù)字表明，即使是災(zāi)難重重的2004年，礦難造成的死亡人數(shù)也比從前有所降低。香港中文大學(xué)行政學(xué)院教授王紹光得出了這樣的研究結(jié)論——作縱向比較，中國每百萬噸煤的死亡率一直呈下降趨勢，上世紀(jì)80年代為8.7人，2004年是4.17人。
之所以公眾對礦難產(chǎn)生了“關(guān)注疲勞”，與媒體對社會事務(wù)的積極介入、政府對新聞自由的逐漸放開不無關(guān)系。以前的礦難只是根據(jù)行業(yè)和官階作“內(nèi)部傳達(dá)”，大多未向外界披露?，F(xiàn)在，每一起特大礦難都得到了充分的報道，民眾感覺礦難“越來越多”，只能說這是長期以來對礦難不報、瞞報的后果，是政府在為從前的新聞控制“還債”。
結(jié)束語
2005年1月19日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作。會議處置了大平礦難的事故責(zé)任人，要求抓緊調(diào)查陜西銅川礦務(wù)局陳家山礦“11?28”瓦斯爆炸事故，對有關(guān)責(zé)任人作出嚴(yán)肅處理。并提出全面加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的五項措施——落實(shí)煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任制，改善煤礦安全生產(chǎn)條件，提高煤礦安全生產(chǎn)水平，健全安全管理體制和機(jī)制，形成重視煤礦安全生產(chǎn)的氛圍。
這些措施對遏止和減少礦難具有非常深遠(yuǎn)的意義，但要從根本上防止煤礦事故的發(fā)生，不僅要改善礦山安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)、要實(shí)行真正的法治、要把礦工的生命當(dāng)人命，還需要有決策權(quán)的政府官員從思想上清除可怕的“周期論”、需要政府改變“自己管自己”的安全生產(chǎn)監(jiān)察體制、更有待于教育現(xiàn)狀的徹底更張和國民文化素質(zhì)的普遍提高。
誠如是，則以往的事故死難者才能瞑目，礦難才能逐漸減少，社會主義和諧社會才有望建成。