加強預案管理，是推進生產(chǎn)安全事故應急處置能力建設的重要環(huán)節(jié)，是開展安全生產(chǎn)應急管理工作的重要內(nèi)容，也是做好事故科學救援的必要前提。近年來，國家高度重視應急預案的編制管理工作，先后制定下發(fā)了《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應急預案編制導則》(GBT29639—2013)、《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第88號)以及《國務院安委辦關于進一步加強安全生產(chǎn)應急預案管理工作的通知》(安委辦〔2015〕11號)等規(guī)范、要求，對生產(chǎn)安全事故應急預案的編制、修訂、發(fā)布、演練、培訓、管理等工作提出了明確要求。我區(qū)也按照“分類管理、分級負責、屬地為主”的原則,按照職責分工監(jiān)督、指導行業(yè)領域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位開展應急預案制定、培訓、演練和宣傳教育等工作，確保預案管理常態(tài)化，基本形成了“橫向到邊、縱向到底、科學有效”的預案體系，預案管理取得一定成效。
一、我區(qū)企業(yè)應急預案編制管理工作現(xiàn)狀
目前，我區(qū)共有生產(chǎn)安全事故應急救援預案4153個(企業(yè)專項和現(xiàn)場處置方案未納入統(tǒng)計)。其中自治區(qū)人民政府及職能部門制定的應急預案17個，自治區(qū)安監(jiān)局制定的專項應急預案8個，各市、縣(區(qū))制定的應急預案124個，中央駐寧企業(yè)制定綜合應急預案31個，自治區(qū)重點骨干企業(yè)制定的綜合應急預案36個，高危企業(yè)制定的綜合應急救援預案3968個。我區(qū)企業(yè)預案編制管理工作呈現(xiàn)如下特點：
(一)重視程度較高。由于受發(fā)展時間、規(guī)模、速度的影響，我區(qū)安全生產(chǎn)應急管理機構、隊伍還不夠健全完善，應急能力建設欠賬較多、基礎較弱，為推動應急工作的開展，我區(qū)由簡入難，從基層基礎抓起，推進企業(yè)應急管理機制“一案三制”建設，重點加強了應急預案體系建設，將其作為強化全區(qū)安全生產(chǎn)應急救援能力建設的“三個核心”內(nèi)容之一，將預案的編制管理給予了新的定位，督促企業(yè)通過預案的編制管理，梳理本企業(yè)應急能力現(xiàn)狀、明確應急管理責任，進而提升企業(yè)應急處置能力，預案編制、管理取得長足發(fā)展。
(二)行業(yè)管理落實較到位。我區(qū)率先印發(fā)了《寧夏回族自治區(qū)安全生產(chǎn)行政責任規(guī)定》(寧夏回族自治區(qū)人民政府令 第70號)、《自治區(qū)黨委、人民政府關于印發(fā)〈寧夏回族自治區(qū)安全生產(chǎn)“黨政同責、一崗雙責”規(guī)定〉的通知》(寧黨發(fā)〔2015〕16號)，對各級、各有關部門安全生產(chǎn)責任進行了明晰劃分，相對而言，我區(qū)行業(yè)部門安全生產(chǎn)責任清晰，行業(yè)部門對企業(yè)預案、演練、培訓等基礎工作也較為重視，企業(yè)預案的編制管理水平有所提升。
(三)預案管理常態(tài)化。一是預案演練常態(tài)化。2014年自治區(qū)人民政府主導了“全區(qū)危險化學品泄漏爆炸事故聯(lián)合應急演練”，2015年自治區(qū)安監(jiān)局組織指導了長輸管線泄漏事故應急演練。企業(yè)按照要求將演練作為檢驗應急能力建設的有效途徑，近3年來開展各類演練10000余次。二是預案備案常態(tài)化。按照分級備案的原則，我區(qū)對高危企業(yè)進行備案管理，并將預案專家評審和應急管理執(zhí)法檢查相結合，突出對企業(yè)預案實用性的把控。三是預案動態(tài)管理常態(tài)化。依法將安全生產(chǎn)許可企業(yè)的應急預案備案證明納入前期許可審查范圍，有效督促企業(yè)重視預案的編制和管理以提升預案質(zhì)量。
二、近年來我區(qū)加強企業(yè)應急預案編制管理的主要做法
(一)強化頂層設計。我區(qū)率先由自治區(qū)人民政府出臺了《寧夏回族自治區(qū)生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法(試行)》,規(guī)范了全區(qū)生產(chǎn)安全事故應急預案管理。自治區(qū)安監(jiān)局又制定了《自治區(qū)安監(jiān)局生產(chǎn)安全事故應急預案備案程序》、《寧夏安全生產(chǎn)應急預案備案編號規(guī)則》，積極指導推動各市、縣(區(qū))安監(jiān)局以及生產(chǎn)經(jīng)營領域相關行業(yè)和企業(yè)，重點加強了對中央駐寧企業(yè)、國資委管理企業(yè)、重大危險源企業(yè)、工業(yè)園區(qū)和自治區(qū)安委會確定公布的重點企業(yè)安全生產(chǎn)應急預案的備案工作。同時，五市、寧東管委會及22個縣(區(qū))均制定出臺了應急預案備案流程，上下銜接、管控有力，形成了企業(yè)應急預案網(wǎng)格化管理。
(二)落實企業(yè)主體責任。近年來我區(qū)連續(xù)開展“安全生產(chǎn)責任落實年”活動，提出企業(yè)切實做到領導責任、人員培訓、制度規(guī)章、投入資金、檢查整改、應急處置“六個到位”，全面實現(xiàn)安全管理分級化、排查項目清單化、隱患查治常態(tài)化、制度規(guī)程規(guī)范化、現(xiàn)場管理可視化、培訓教育經(jīng)?；傲蹦繕恕Ｎ覅^(qū)將《企業(yè)應急管理九條規(guī)定》和《國務院安委辦關于進一步加強安全生產(chǎn)應急預案管理工作的通知》的宣貫和“安全生產(chǎn)責任落實年”活動相結合，將推進企業(yè)應急預案簡明化作為 “六化”要求的重要工作之一。要求各市、縣(區(qū))督促生產(chǎn)經(jīng)營單位把落實安全生產(chǎn)責任主體工作與加強應急預案管理工作緊密結合，督促企業(yè)大力推廣現(xiàn)場應急處置卡，明確重點崗位、重點環(huán)節(jié)在事故處置中的具體處置措施，實現(xiàn)預案卡片可視化，進一步提升企業(yè)一線員工處置初期事故的能力。
(三)強化服務職能。一是注重抓宣傳、抓教育、抓培訓，把企業(yè)應急預案的編制管理和應急能力的提升作為一項重大工程大力推進。據(jù)統(tǒng)計，2014年以來培訓輪訓企業(yè)應急主管和基層安監(jiān)干部2300多人次，培訓應急專兼職指揮員3100多人次，并邀請國家應急專家為全區(qū)重點監(jiān)管的100家企業(yè)安全生產(chǎn)應急管理人員和33支企業(yè)專兼職應急救援隊伍指揮人員500余人開展了免費培訓。二是推行安全生產(chǎn)應急管理專項執(zhí)法，以執(zhí)法推進企業(yè)應急預案質(zhì)量提升。自2013年開始，我區(qū)應急中心作為參公管理單位，受自治區(qū)安監(jiān)局授權委托開展安全生產(chǎn)應急管理執(zhí)法工作，制定了《自治區(qū)安全生產(chǎn)應急管理專項執(zhí)法檢查表》，對重點領域、重點行業(yè)、重點企業(yè)深入開展了應急管理執(zhí)法檢查，重點檢查企業(yè)應急預案的編制管理、應急機構設置、應急隊伍建設及物資儲備工作，促進了應急管理工作在企業(yè)的落實。三是開展技術幫扶。針對我區(qū)境內(nèi)危險化學品道路運輸實際，組織制定了液氨、液化石油氣等12種不同類型的危險化學品道路運輸泄露事故現(xiàn)場處置方案，為企業(yè)事故現(xiàn)場救援提供預案支持。
三、現(xiàn)行企業(yè)應急預案編制管理問題探討
盡管近年來企業(yè)預案編制管理工作水平有了大幅提升，但受一些因素的制約，我區(qū)企業(yè)應急預案的編制管理還存在一些問題，甚至一些問題長期存在得不到解決而制約了企業(yè)預案實際效果的發(fā)揮：
(一)企業(yè)應急預案編制質(zhì)量不高、操作性不強的問題最為突出。此問題是我區(qū)乃至全國各地共有的問題之一，也是企業(yè)應急預案編制過程中最突出問題之一。我國企業(yè)應急預案經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展歷程，現(xiàn)階段正處于拔高提升過程，相對而言，企業(yè)應急預案編制管理工作經(jīng)歷了跨越式發(fā)展，短短幾年來取得今天的成績實屬不易，但受發(fā)展環(huán)境的限制，全國小微企業(yè)數(shù)量占比重較大，企業(yè)在從業(yè)人員文化水平程度、安全管理理念等方面確實存在薄弱環(huán)節(jié)，導致企業(yè)預案編制水平不高、預案實用性不強、預案管理混亂等問題切實存在，今后還需加大工作力度來推進。
(二)現(xiàn)行應急預案體系冗雜，造成企業(yè)應急預案功效的降低。一方面，企業(yè)有綜合預案、專項預案、現(xiàn)場處置方案三個層級，部分企業(yè)又延伸出現(xiàn)場處置卡為第四個層級，其中有些企業(yè)預案體系更為繁雜，專項預案數(shù)量尤為龐大，最基層最實用的現(xiàn)場處置方案和處置卡數(shù)量卻相對較少，使企業(yè)預案結構呈現(xiàn)“檸檬型”狀態(tài)。另一方面，一些企業(yè)不清楚專項預案、現(xiàn)場處置方案和現(xiàn)場處置卡的關系，內(nèi)容前后混亂，使預案各自不能發(fā)揮本身的作用，有時因處置程序矛盾造成事故發(fā)生后處置混亂，造成事故的擴大。再次，部分企業(yè)秉持“預案越多越好”的理念，未按本企業(yè)風險辨識出的主要事故類型編制本企業(yè)預案，注重“面子工程”，只看數(shù)量不看質(zhì)量，數(shù)量上看預案很多，但實際能有效使用的卻很少。
(三)預案編制的“公式化”，使企業(yè)預案編制存在重形式輕實用的弊病。為有效指導企業(yè)開展應急預案編制管理工作，國家修訂發(fā)布了《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應急預案編制導則》(GBT29639—2013)，導則的發(fā)布實施為全國企業(yè)應急預案的編制管理工作起到了很大的推進作用。導則內(nèi)容嚴謹，指導性很強，可謂企業(yè)編制預案的“公式”。但部分企業(yè)未理解導則“指導”的意義，認為預案結構形式符合導則要求最重要，未認識到導則的作用是通過規(guī)范預案的結構要素來督促企業(yè)結合實際開展編制工作，企業(yè)片面追求預案形式而忽略實際內(nèi)容，造成預案“華而不實”，風險辨識不準、信息報告程序不合理、相應處置程序不明確，失去了預案本身的價值意義。
(四)未區(qū)別對待不同規(guī)模企業(yè)應急預案的編制，籠統(tǒng)推進是導致小微企業(yè)應急預案質(zhì)量低下的主要原因?！渡a(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應急預案編制導則》(GBT29639—2013)明確要求“生產(chǎn)經(jīng)營單位應根據(jù)本單位組織管理體系、生產(chǎn)規(guī)模、危險源的性質(zhì)以及可能發(fā)生的事故類型確定應急預案體系，并可根據(jù)本單位的實際情況，確定是否編制專項應急預案。風險因素單一的小微型生產(chǎn)經(jīng)營單位可只編寫現(xiàn)場處置方案?！钡谌粘ｎA案編制管理工作中，無論是監(jiān)管人員還是企業(yè)安全管理人員，最容易忽視的就是此問題，不管企業(yè)規(guī)模大小，一律按照綜合、專項、現(xiàn)場處置方案的層級編制預案，有些小微企業(yè)預案數(shù)量比員工數(shù)量還多；有些中型企業(yè)預案體系為綜合、專項、現(xiàn)場處置方案和現(xiàn)場處置卡四級，體系繁雜，且現(xiàn)場處置方案和處置卡內(nèi)容重復，員工容易混淆，造成企業(yè)預案可操作性差。
四、工作建議
針對當前企業(yè)應急預案編制管理中的問題，建議我區(qū)繼續(xù)按照現(xiàn)行預案改革取得的經(jīng)驗，督促企業(yè)按照“堅持一個核心理念，實行兩個卡片化基本方法，達到三個層級預案管理體系”的模式，深化企業(yè)應急預案改革 ，力促全區(qū)企業(yè)應急預案簡明化、實用化、輕便化。具體闡述為：
一個核心理念：簡明、實用、好操作。即企業(yè)應急預案編制管理應牢牢把握預案簡明化、實用化這一核心，預案體系按照需要建設，各類應急預案內(nèi)容按照風險辨識結果進行響應預設，切實讓預案發(fā)揮應有的支撐作用。
兩個卡片化基本方法：在依法依規(guī)、責權統(tǒng)一、管用實用、便于操作的原則下，發(fā)揮企業(yè)綜合應急預案的統(tǒng)領作用，將專項預案和現(xiàn)場處置方案卡片化，著重解決企業(yè)現(xiàn)有應急預案針對性不強、可操作性差、相互銜接不夠等實際問題。卡片化后企業(yè)預案主要內(nèi)容如下：
專項應急預案卡片依照風險判斷和結論、處置要點和措施、力量編成和任務、各類保障和組織指揮等五個方面進行編制。專項應急預案卡片的內(nèi)容應簡明扼要、明確具體，應明確應急救援的范圍和體系，使應急準備和應急管理有法可依有章可循，也利于培訓與演習的開展，利于做出對事故的應急響應，降低事故的危害程度。
現(xiàn)場處置方案卡片緊緊圍繞事故預防和先期處置這個核心要素，內(nèi)容主要包括崗位名稱、危險工藝名稱及參數(shù)限值、本崗位存在的危險性分析、應急處置(操作)措施等。要按照“一崗一責、一人一卡”的要求，落實全員持卡上崗制度，發(fā)揮“第一時間、第一現(xiàn)場、第一處置”作用,提高職工安全生產(chǎn)風險防范能力。
三個層級預案管理體系：即大中型企業(yè)將現(xiàn)場處置方案向現(xiàn)場處置卡過渡，預案體系精簡為綜合、專項、現(xiàn)場處置卡三個層級；小微企業(yè)結合實際做好現(xiàn)場處置卡的制定，形成綜合預案和現(xiàn)場處置卡相銜接的預案體系，讓預案切實服務企業(yè)安全生產(chǎn)工作實際，充分發(fā)揮預案的重要功效。
