在我國一般的工程項目管理中，項目所使用的土地通常由建設(shè)單位在工程前期籌劃階段通過法律規(guī)定的程序來取得，并作為一種可以完全使用的資源提供給承包 商。因此，項目用地管理在工程項目管理中的地位沒有像計劃管理、進(jìn)度管理等那樣重要，僅是建設(shè)單位應(yīng)該完成的一項工作。油氣長輸管道項目由于用地的特殊性 和相關(guān)法律法規(guī)的不完善，其用地管理成為項目管理中的重要內(nèi)容，需要建設(shè)單位和承包商共同協(xié)作才能完成。
　　油氣長輸管道是指產(chǎn)地、儲存庫、用戶 間的用于輸送油氣介質(zhì)的管道，不包括管道站場內(nèi)部的工藝管道、油氣田集輸管道、城市燃?xì)廨斉涔芫W(wǎng)以及工業(yè)企業(yè)內(nèi)部的油氣管道，長距離（如西氣東輸二線管道 主干線和支線總里程超過9102千米）和埋地敷設(shè)是油氣長輸管道的主要特征。管道設(shè)施的建設(shè)、使用和維護(hù)都要依附于土地，以臨時、永久或其他方式占用土 地。油氣長輸管道的高速發(fā)展帶來了管道項目用地的日趨緊張。圍繞土地權(quán)利、用地補償?shù)犬a(chǎn)生的矛盾日益凸顯，主要表現(xiàn)在“征地”困難和阻工現(xiàn)象不斷發(fā)生，還 包括管道建設(shè)與城鄉(xiāng)規(guī)劃、管道施工與環(huán)境保護(hù)、管道安全與土地利用、管道與其他工程相遇等一系列矛盾。這些矛盾在管道項目建設(shè)中成為制約工程進(jìn)展最顯著的 因素，進(jìn)而用地管理就成為油氣長輸管道項目管理的重要內(nèi)容。
　　二、油氣長輸管道項目用地管理的必要性
　　油氣長輸管道項目需要單獨的用地管理，主要是因為其用地具有特殊性和用地的取得非常困難。大量的管道工程實踐表明，與項目用地相關(guān)的問題是除氣候外阻礙管道工程進(jìn)展最主要的因素，而產(chǎn)生這些問題的根源主要在于下述兩個方面。
　?。ㄒ唬┯蜌忾L輸管道項目用地的特殊性
　　油氣長輸管道項目由線路、站場、閥室、施工與維修道路（伴行路）等主要工程以及電力系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、自動控制系統(tǒng)等管道附屬設(shè)施組成，線路長，跨度大，涉及的用地類別廣泛，用地性質(zhì)也多種多樣。
　 　油氣長輸管道通常采用埋地敷設(shè)的方式，埋深根據(jù)地理環(huán)境不同而變化，通常約在地表以下1.5米。出于管道安全的需要，《石油天然氣管道保護(hù)法》相關(guān)條款 分別對管道中心線兩側(cè)5 1000米范圍內(nèi)的土地利用和其他行為作出了限制性規(guī)定。管道通行及限制性用地是管道建設(shè)用地中所占比例最高、最具特殊性的用地類別，主要表現(xiàn)在以下幾個 方面。
　　1.管道埋地敷設(shè)只是對土地一部分地下空間的利用，管道施工完成后土地所有者或使用者還可以繼續(xù)擁有或使用土地，只是放棄了部分權(quán)利， 因此管道敷設(shè)并不取得土地權(quán)利人全部的所有權(quán)或使用權(quán)。管道敷設(shè)用地不應(yīng)采取土地征收的方式，因為我國的土地征收是直接將集體土地所有權(quán)征為國有，是征收 完全的所有權(quán)，沒有征收部分權(quán)利的規(guī)定。
　　2.管道通行用地不屬于臨時用地，即使管道敷設(shè)時是短期內(nèi)使用、支付補償并恢復(fù)原貌，但是管道建成后是對土地空間的一種長期、限制性占用，超出了臨時用地的范圍。
　　3.出于管道安全的考慮，法規(guī)對管道地表及其周邊土地利用加以限制，這對原有土地的農(nóng)業(yè)種植和其他開發(fā)利用構(gòu)成影響，這種立法上的管制作用間接地約束財產(chǎn)的使用權(quán)的情形通常被認(rèn)為是“準(zhǔn)征收”行為，我國目前還沒有“準(zhǔn)征收”方面的法律認(rèn)定。
　?。ǘ┯蜌忾L輸管道項目用地獲取較難
　　管道通行用地的特殊性和油氣長輸管道用地的取得缺乏相應(yīng)的法律支持，是實踐中導(dǎo)致“征地”難和不斷阻工的直接原因。此外，以下因素也使得長輸管道項目用地的獲取更加困難和復(fù)雜。
　 　1.同其他建設(shè)項目一樣，長輸管道項目也會遭遇“征地”問題，如征地補償標(biāo)準(zhǔn)問題、拆遷問題、耕地占補平衡問題、項目沿線水土保持和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題等 等。社會對被“征地”方的利益是否得到保護(hù)非常關(guān)注，土地權(quán)利人自身對此也非常敏感，補償標(biāo)準(zhǔn)常常成為用地沖突的直接誘因。
　　2.油氣長輸管道 項目具有公益性和商業(yè)性雙重屬性，它既是國家基礎(chǔ)能源設(shè)施又是企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施。管道公益性通常要求管道企業(yè)在很短的工期內(nèi)完成項目，管道企業(yè)不得不邊 施工邊獲取用地；管道商業(yè)性又使得管道企業(yè)以劃撥方式獲得用地的合理性受到質(zhì)疑，并在用地補償標(biāo)準(zhǔn)的談判中處于劣勢。
　　3.在審批制度下，各地 方政府執(zhí)行國家發(fā)改委的立項決定，油氣長輸管道項目只需出具立項批復(fù)就能辦理地方規(guī)劃、土地、林業(yè)、環(huán)保等許可。實行企業(yè)投資項目核準(zhǔn)制后，國家發(fā)改委先 聽取地方政府的意見，油氣長輸管道項目需要先獲得地方規(guī)劃、用地預(yù)審、環(huán)境評價等有效支持文件。長輸管道項目一般要經(jīng)過多個不同的行政區(qū)域，因此項目核準(zhǔn) 的周期通常很長，項目用地的獲取也是一個長期過程。
　　4.油氣長輸管道項目用地沒有納入土地利用總體規(guī)劃，管道建設(shè)經(jīng)常與地方土地利用規(guī)劃發(fā)生沖突，管道企業(yè)不得不通過聽證來獲取用地或者改線，這就意味著管道企業(yè)需要承擔(dān)更多的成本。
　 　5.在各地方的征地補償標(biāo)準(zhǔn)中，大多沒有油氣長輸管道項目用地的補償標(biāo)準(zhǔn)，只能通過土地評估機構(gòu)估價或者管道企業(yè)與地方政府的談判來確定，最終以地方政 府文件的形式執(zhí)行。但土地權(quán)利人對這種補償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可程度并不高，他們并不關(guān)心用地的方式和補償標(biāo)準(zhǔn)是否合法，而是期望得到更高的補償數(shù)額，更在乎補償?shù)?公平性。
　　6.《石油天然氣管道保護(hù)法》對管道中心線兩側(cè)一定范圍內(nèi)的土地利用和其他行為作出了限制性規(guī)定，土地權(quán)利人不僅要求對這種限制進(jìn)行補償，還會要求以永久用地的方式給予補償，即使土地權(quán)利人明白管道企業(yè)不會永久使用管道上方的土地。
　　7.當(dāng)油氣長輸管道項目需要穿越河流、鐵路、公路時，主管部門可能會提出高額的穿越費用，管道企業(yè)在工期的壓力下往往只能接受這種要價以取得通過權(quán)。
　 　8.由于工程性生態(tài)破壞問題在前些年并未得到重視，因此工程建設(shè)中大多忽視了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)措施的執(zhí)行，以致這些環(huán)境問題一直遺留下來并產(chǎn)生很多負(fù) 面影響。在這種情況下，在后續(xù)的工程建設(shè)中，地方政府和土地權(quán)利人必然提出環(huán)境保護(hù)和土地恢復(fù)的要求，這使得管道企業(yè)需要更多的投入來獲取用地。
　　三、油氣長輸管道項目用地管理的內(nèi)容與方法
　 　從項目管理的角度看，油氣長輸管道項目實施用地管理的目的不僅是要在有限的用地成本內(nèi)為管道建設(shè)和運營提供土地，更重要的是為管道企業(yè)取得使用土地的一 系列權(quán)利，如臨時用地使用權(quán)、永久建設(shè)用地使用權(quán)、管道通行權(quán)等，這些權(quán)利可以統(tǒng)稱為“管道通過權(quán)”。項目建設(shè)單位獲取“管道通過權(quán)”的過程實質(zhì)上就是項 目用地管理的整個過程。